云阳县富兵农业发展有限责任公司不服环境行政处罚行政复议案
行政复议决定书
云府复〔2020〕23号
申请人：云阳县富兵农业发展有限责任公司。
被申请人：云阳县生态环境保护综合行政执法支队。
申请人不服《云阳县生态环境保护综合行政执法支队行政处罚决定书》（云环执罚〔2020〕24号）一案，于2020年10月16日向本机关申请行政复议，要求撤销该处罚决定书；本机关于同日予以受理并进行了审理，因案情复杂，本机关于2020年12月8日决定延期30日作出复议决定，本案现已审理终结。
申请人请求：撤销《云阳县生态环境保护综合行政执法支队行政处罚决定书》（云环执罚〔2020〕24号）。
申请人称
一、被申请人于2020年6月19日调查认定申请人实施了环境违法事实的证据不足
（一）2020年6月19日，被申请人到申请人养殖场现场检查时，申请人并没有正在实施排污，更没有实施通过PVC管将污水直接排放至外侧山沟的违法排污行为。被申请人仅依据2020年6月19日所作的《现场检查（勘验）笔录》、《调查询问笔录》、现场检查影像资料来认定申请人实施了通过私设暗管排放污水污染的违法行为显然证据不充分。被申请人2020年6月19日所作的《现场检查（勘验）笔录》仅是被申请人履行行政职务时执法人员的现场记录。该《现场检查（勘验）笔录》不具有专业性和权威性。《现场检查（勘验）笔录》仅能从现场的痕迹上反映有过污染物，但该污染物是否系申请人养殖场排放污染物，被申请人没有提供任何的证据证实，被申请人所勘验的痕迹及视频资料上面的痕迹就是申请人的养殖场的污染物。因此，被申请人行政处罚的证据之间没有形成完整的证据锁链。
申请人已经按照法律规定，在建设养殖场时按照规定建设了污染防治配套设施，即使《现场检查（勘验）笔录》、现场检查影像资料能够反映出有过污染物的痕迹，申请人没有排污的故意。而实际情况是，根据申请人的法定代表人刘某某的回忆，在今年6月17日、18日连降暴雨（整个六月份下雨的时间较多），导致养殖场后面的檐沟上面的落石将下面连接沼气池的排粪管道砸破，以致于排粪管道内的粪水泄露在养殖厂的檐沟内，顺着檐沟内的积水通过排水管道流走，对于该情况，申请人在事发时并没有发现。后由于被申请人在2020年6月19日调查时，申请人坚持没有故意排污，后通过反复排查最终发现此情况。于是在第一时间内进行了整改，因此，申请人没有故意排污。以上情况属于非人为的漏污行为，出现此情况系偶然事件，但同时申请人的法定代表人也汲取了经验教训，以后一定会更加注意这种偶然的发生。
对于这种偶然的事件被申请人就武断的认为申请人故意排污，直接实施行政处罚，与《行政处罚法》的基本精神相悖。按照《行政处罚法》第五条的规定，即要发挥处罚的威慑、惩罚作用，又要发挥教育、引导作用，建立一个良性的行政管理体制。对于申请人非故意的漏污行为，应当给予教育，在教育无效的情况下，再实施处罚，才不违背《行政处罚法》的“行政处罚与教育相结合的原则”。
（二）正由于被申请人在2020年6月19日检查时，没有现场查获到申请人正在实施排污的违法事实。在即使存在污染物排放的痕迹，但被申请人在处罚时并没有证据证明该污染物排放的时间处在法定的两年内。违背了根据《行政处罚法》第二十九条的规定，从被申请人处罚的所有证据中，除了《调查询问笔录》之外，再无任何证据证明排污的具体时间。因此，被申请人认定排污时间属于孤证，不足以证明行政处罚的基本事实。
二、即使被申请人提供的证据能够反映申请人曾经有过排污行为，但也明显处罚过重，明显违背了在当前经济形势党和国家要求保护中小民营企业的特殊政策。在当前复杂的国际形势下，民营经济的发展是我国建设社会主义现代化国家的重要力量。特别是今年的疫情以及去年非洲猪瘟的肆意流行，更让申请人的经营举步维艰。在被申请人提供的证据中，并没有因申请人的行为已经造成严重污染的恶劣后果，被申请人的处罚结果已经与党和中央在当前形势下的特殊政策以及《行政处罚法》确定的处罚与教育相结合的原则背道而驰，无异于将奄奄一息的民营企业置于死地。
三、根据被申请人提供的《云阳县生态环境监测站监测报告》（云环卫监字2020第W36号）的证明，排放污染物浓度未超出《畜禽养殖业污染物排放标准》。可见，即使申请人存在排污行为，其排污的后果造成的环境影响非常小，甚至可以忽略不计。因此，根据《环境行政处罚办法》第七条“违法行为轻微并及时纠正的，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。
被申请人称
一、申请人认为“环境违法事实证据不足”、“《现场检查（勘验）笔录》不具有专业性和权威性”、“申请人未实施故意排污行为”、“养殖场下方排污痕迹不能证实排污行为处于两年之内”等理由不成立。根据申请人提供的《建设项目环境影响登记表》（备案号：2019500235*****631），申请人承诺养殖场废水应采取的措施是：生活污水、猪尿和冲栏废水混合后，经格栅及沉砂集水池和固液分离设备预处理后，采用“水解酸化池+厌氧反应池+稳定塘”工艺进行处理，出水用于周边农田灌溉。但是，2020年6月19日我队执法人员对申请人养殖场周边环境进行勘察，发现申请人养殖场的沼液池对外设置有PVC管道一根，该管道末端处为山沟非粪污消纳土地，管道下方的边坡及山沟内发现明显的粪污排放痕迹，且该管道上方仅有申请人一家养殖场，无其他粪污产生、排放单位。依据《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》（公治〔2014〕853号）第五条“《环境保护法》第六十三条第三项规定的通过暗管、渗井、渗坑、灌注等逃避监管的方式违法排放污染物，是指通过暗管、渗井、渗坑、灌注等不经法定排放口排放污染物等逃避监管的方式违法排放污染物”的规定，该PVC管道非《建设项目环境影响登记表》中规定的法定排放口，符合办法中对“暗管”的定义，检查时申请人正在利用私设的暗管排放养殖废水。以上事实有现场影像资料为证，申请人的法定代表人刘某某也在《调查询问笔录》和《现场检查（勘验）笔录》中予以承认，且刘某某在以上笔录中对我队执法人员在暗管排口处取样送检也予以承认，足以证实我队执法人员2020年6月19对申请人进行现场检查时，其正在实施通过暗管排放污水的环境违法行为。
我队执法人员所作《现场检查（勘验）笔录》依据《重庆市行政处罚案卷模板》、《重庆市环境行政执法总队执法文书》要求填写，具有格式化、标准化之特征，适用于调查人员取证，记录调查人员对违法嫌疑人的生产经营场所、污染受害现场等有关现场进行检查（勘察）的过程和发现的情况。《现场检查（勘验）笔录》是行政处罚案件卷宗必备之要件， 2020年6月19日我队执法人员对刘某某所作的《现场检查（勘验）笔录》客观详实记录了申请人的生产经营情况、规模、证件手续办理情况、暗管设置和污水排放情况以及取样送检情况，刘某某在笔录上签字予以确认，具备法律效力。
申请人认为其已按照规定建设了污染防治配套设施，出现污染物排放痕迹，是因为2020年6月17日、18日连续大雨导致落石将排粪管砸破，粪污汇流至雨水管形成，不属于故意排污。但根据我队现场检查，发现申请人养殖场的沼液池内无沼液贮存，有影像资料为证，刘某某在笔录中也承认2019年所建的沼液池从未投入使用。申请人的养殖场每日不断在产生粪污，而沼液池内无粪污贮存，我队对申请人检查前连续多日大雨，不具备粪污还田的条件，同时暗管下方有粪污排放痕迹，且检查时暗管正在排放废水，足以证实申请人养殖场的粪污未还田综合利用，而是通过暗管将养殖废水外排，申请人在笔录中对以上情况供认不讳。2020年6月19日我队执法人员现场未发现落石砸破排粪连接管之情形，申请人当场也未提及落石砸破排粪连接管一事，直至我队送达《处罚决定书》之时，申请人也从未向我队提供相关佐证资料，因此不能认定申请人排污行为属偶然情形。
申请人复议称我队武断认定其故意排污行为，直接实施行政处罚明显与事实不符。我队于2020年6月19日对申请人进行现场检查，2020年8月4日直接向申请人养殖场送达《云阳县生态环境保护综合行政执法支队责令改正违法行为决定书》（云环执改〔2020〕24号）、《云阳县生态环境保护综合行政执法支队行政处罚事先（听证）告知书》（云环执罚告〔2020〕24号），执法文书中已明确告知申请人养殖场依法享有的陈述及申辩权利，申请人在告知的期限内未向我队进行陈述或申辩，也未提出书面听证申请，我支队视为申请人放弃相关权利，于2020年8月25日依法作出《云阳县生态环境保护综合行政处罚决定书》（云环执罚〔2020〕24号），对其环境违法行为处壹拾贰万元罚款，并于2020年9月1日向申请人养殖场直接送达了该处罚决定书。以上执法活动严格按照执法程序进行，并未出现申请人所说的武断认定、直接处罚之情形。
申请人复议称其养殖场下方山沟污染物不能证实排污行为在两年之内，我队认为该理由不能成立。我队以申请人私设暗管排放水污染物之违法行为对申请人作出行政处罚，且检查时申请人正在实施排污行为，我队对申请人的调查为即时调查，并未超出《行政处罚法》第二十九条的规定，适用行政处罚的法定时限。
二、申请人认为处罚过重，明显违背了当前经济形势以及党和国家要求保护中小民营企业的特殊政策的理由不成立。依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款第三项“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：......（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的”的规定，我队对申请人的环境违法行为具有法定监管职责，对于申请人的环境违法行为，我队应责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款。
我队在下达《行政处罚决定书》时，充分结合国家、市级相关文件精神及当前经济形势，责令申请人改正环境违法行为，并未对申请人作出限产停产之决定，罚款依据《重庆市环境行政处罚裁量基准》第九条第一款第一项“有下列情形之一的，应当从轻处罚：（一）无污染物排放、排放污染物未超过排污许可证规定或者排放污染物未超过规定排放标准的”的规定从轻处罚，处罚金额依据第十四条第一款第二项“除法律、法规和规章另有规定外，环境行政处罚数额按照以下规则确定：.......（二）罚款为一定幅度的数额的，从轻处罚应当低于最高罚款数额与最低罚款数额的平均值，从重处罚应当高于平均值”予以裁量，审慎作出壹拾贰万元的处罚决定，并未加重或从重处罚，因此申请人称处罚过重的理由不能成立。
三、根据《云阳县生态环境监测站监测报告》（云环卫监字2020第W36号）的证明，排放污染物的浓度未超出《畜禽养殖业污染物排放标准》。可见即使申请人存在排污行为，其排污的后果造成的环境影响非常小，甚至可以忽略不计。因此，根据《环境行政处罚办法》第七条“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的不予行政处罚”的理由不成立。 被申请人2020年8月25日依法作出《云阳县生态环境保护综合行政处罚决定书》（云环执罚〔2020〕24号）是基于申请人私设暗管违法排污所作的处罚决定，而不是根据排放污染物浓度而作。申请人提出，云阳县生态环境监测站出具的《云阳县生态环境监测站监测报告》（云环卫监字2020第W36号）分析结果显示，废水浓度：氨氮51.2mg/L、化学需氧量2.75×102mg/L，本报告分析结果只对送检样品负责，此报告能够证明被申请人现场采样样品相关指标未超过《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB18596—2001），我队在裁量时已充分考虑，最终对申请人作出从轻处罚的决定。
《监测报告》同时能证明申请人养殖场排放的废水系养殖废水，已超过《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）表1中规定的III标准限值（氨氮≤1.0mg/L，化学需氧量≤20.0mg/L），且利用暗管排放污染物，并进入外环境，所以申请人以监测报告未超标为由请求免于处罚的理由不能成立。
综上所述，我支队认为《云阳县生态环境保护综合行政执法支队行政处罚决定书》（云环执罚〔2020〕24号）认定的环境违法事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、处罚适当。申请人复议请求撤销对其行政处罚的理由不能成立。
经审理查明：申请人云阳富兵农业发展有限责任公司于2016年9月21日登记成立，系有限责任公司，住所地位于云阳县云安镇三湾村9组，登记经营范围为农业开发：畜禽养殖、销售；水产养殖、销售；瓜果、蔬菜、农作物种植、销售；农副产品初加工、销售；观光农业（须经审批的经营项目，取得审批后方可从事经营）。申请人于2019年12月9日填报了《建设项目环境影响登记表》，2020年5月18日申请固定污染源排污登记，登记编号：91500235MA5U7*****001Z。
被申请人于2020年6月19日对本案进行立案登记（云环立〔2020〕24号），当日对申请人的养殖场进行了现场检查，制作了现场检查（勘验）笔录，并对申请人的法定代表人刘某某进行了询问，对养殖场的污染设施进行排查并对废水管道排放口的污水进行了采样（编码为YA-01），当日委托云阳县生态环境监测站进行监测，委托检测项目为：氨氮、化学需氧量。云阳县生态环境监测站于2020年6月23日出具云环（监）字〔2020〕第W36号监测报告，废水浓度：氨氮51.2mg/L、化学需氧量2.75×102mg/L。同日被申请人作出行政处罚案件调查报告；2020年7月29日被申请人经过集体讨论形成《云阳县生态环境保护综合行政执法支队环境违法案件集体讨论会议纪要》，决定对申请人的违法行为罚款12万元。2020年7月30日被申请人作出《云阳县生态环境保护行政执法支队责令改正违法行为决定书》（云环执改〔2020〕24号）、《云阳县生态环境保护综合行政执法支队行政处罚事先（听证）告知书》（云环执罚告〔2020〕24号），责令申请人立即改正环境违法行为并告知申请人在收到告知书后五日内提出陈述和申辩及享有听证权利，于2020年8月4日将以上文书直接送达给申请人。2020年8月25日被申请人作出《云阳县生态环境保护综合行政执法支队行政处罚决定书》（云环执罚〔2020〕24号），决定书认定申请人配套建设有污染防治设施，备案登记废水还田综合利用，但现场查检时废水通过PVC管直接排放至外侧山沟，已构成通过私设暗管排放水污染物的违法行为，上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条和《畜禽养殖污染防治条例》第十三条第三款的规定，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三款、《环境行政处罚办法》第九条、《重庆市环境行政处罚裁量基准》第九条第一款第一项的规定，决定对申请人罚款壹拾贰万元。告知了申请人不服处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。该处罚决定书于2020年9月1日送达给申请人。
另查明，《中共云阳县委机构编制委员会关于云阳县生态环境保护综合行政执法支队机构编制事项的通知》（云委编发〔2020〕16号），对编制事项确定如下：一、机构设置，以云阳县环境行政执法支队为基础，整合环境保护和原国土、农业、水利等部门相关污染防治和生态保护执法职责，以及林业部门对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的执法职责，组建云阳县生态环境保护综合行政执法支队，为县生态环境局管理的行政执法机构，机构编制为副科级。二、主要职责：云阳县环境保护综合行政执法支队以县生态环境局名义，统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权及与之相关的行政检查、行政强制权等执法职能。
以上事实有下列证据予以证明：
1.行政复议申请书；
2.申请人的营业执照复印件；
3.《云阳县生态环境保护综合行政执法支队行政处罚决定书》（云环执罚〔2020〕24号）及送达回执；
4.照片7张（申请人提供）；
5.2020年6月份云阳历史天气预报；
6.行政复议答复书；
7.云阳县生态环境保护综合行政执法支队立案审批表（云环罚立〔2020〕24号）；
8.云阳县生态环境保护综合行政执法支队行政处罚案件调查报告；
9.云阳县生态环境保护综合行政执法支队环境违法案件集体讨论会议纪要；
10.《云阳县生态环境保护综合行政执法支队责令改正违法行为决定书》（云环执改〔2020〕24号）、《云阳县生态环境保护综合行政执法支队行政处罚事先（听证）告知书》（云环执罚告〔2020〕24号）及送达回执；
11.调查询问笔录（1份）；
12.现场检查（勘验）笔录；
13.现场照片9张（被申请人提供）；
14.云阳县生态环境监测站监测报告（云环（监）字〔2020〕第W36号）；
15.云阳县人民政府关于姜清成等同志任免职的通知（云阳府人〔2020〕23号）
16.中共云阳县委机构编制委员会关于云阳县生态环境保护综合行政执法支队机构编制事项的通知（云委编发〔2020〕16号）；
被申请人提供的依据有：
1.《中华人民共和国水污染防治法》；
2.《畜离养殖污染防治条例》;
3.《环境行政处罚办法》；
4.重庆市生态环境局关于印发《重庆市环境行政处罚裁量基准》的通知（渝环〔2019〕77号）；
6.《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》（公治〔2014〕853号）；
7.重庆市环境保护局 重庆市农业委员会关于印发畜离养殖规模标准的通知（渝环发〔2014〕61号）；
8.畜离养殖业污染物排放标准（GB18596–2001）；
9.地表水环境质量标准（GB3838-2002）。
本机关认为：本案的争议焦点为被申请人实施行政处罚的主体是否适格、处罚事实是否清楚、适用法律是否正确，针对以上焦点，本机关作以下评述。
一、被申请人具有污染防治和生态保护执法的法定职责，作出环境行政处罚主体适格
《重庆市环境保护条例》第一百一十四条规定：“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施”。《中共云阳县委机构编制委员会关于云阳县生态环境保护综合行政执法支队机构编制事项的通知》（云委编发〔2020〕16号）规定：“云阳县生态环境保护综合行政执法支队以县生态环境局名义，统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权及与之相关的行政检查、行政强制权等执法职能”。由此可见，被申请人具有环境污染防治的行政处罚权，其作出的行政处罚，主体适格。申请人系行政处罚的相对人，提起行政复议主体合法。
二、被申请人作出行政处罚程序合法
申请人涉嫌违法排污一案，被申请人于2020年6月19日到现场进行检查，制作了现场检查（勘验）笔录、询问了当事人、对养殖场的污染设施进行了排查、对废水管道排放口的污水进行了采样并委托云阳县生态环境监测站进行监测，立案登记及调查取证程序符合《环境行政处罚办法》第二十二条、第二十六条、二十八条、二十九条、第三十条、第三十三条、第三十四条、第三十五条的规定，调查取得的证据可以作为处罚的依据；被申请人于2020年6月19日对本案立案登记，作出行政处罚前，已书面责令申请人立即改正环境违法行为、书面告知申请人有权提出陈述、申辩及享有听证权利并将相关文书直接送达给申请人，处罚前被申请人集体对案件进行了讨论，决定实施处罚的金额；作出的处罚决定书直接送达给申请人，决定书中载明了违法事实、处罚依据以及不服处罚决定的救济途径。被申请人立案、收集证据、作出行政处罚符合《行政处罚法》第三十一条、三十八条的规定，程序合法。
三、被申请人作出行政处罚事实清楚、适用法律正确
（一）申请人违法排污的事实清楚。申请人在《建设项目环境影响登记表》中的环保措施为：生活污水、猪尿和冲栏废水混合后，经格栅及沉砂集水池和固液分离设备预处理后采用“水解酸化池＋厌氧反应池＋稳定塘”工艺进行处理，出水用于周边农田灌溉。从被申请人提供的现场检查（勘验）笔录、调查询问笔录、现场照片及生态环境监测报告能够证明申请人的养殖场并未按登记表确定的排污措施实施排污行为，建好的沼液池、干粪池并未使用，而是将养殖废水通过埋设的PVC管直接排放到河沟，该PVC管的设立并未得到管理部门的批准；同时，从被申请人委托监测的数据看，氨氮、化学需氧量未超过《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB18596—2001）的相关标准，但超过《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）表1中规定的III标准限值（氨氮≤1.0mg/L，化学需氧量≤20.0mg/L），暗管是指通过隐蔽的方式达到规避监管目的而设置的排污管道，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，以及地上的临时排污管道。被申请人根据查明的事实认定申请人有私设暗管排放污染物的证据充分；申请人复议时提交的照片以及天气信息，本机关审查认为，申请人提交的证据不能否定其排污行为的存在，故，被申请人处罚认定事实清楚。
（二）被申请人作出的行政处罚适用法律正确。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条规定了畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的排污设施及采取的排污方式，并保证排污设施的正常使用。这是对养殖场和养殖小区环境污染设施及排污方式的基本要求，申请人在《建设项目环境影响登记表》填报了污染设施和排污方式，申请人也建设了相应的排污设施，但证据显示，申请人并未正常使用建好的排污设施，而是利用PVC管将污水排放到山沟，其行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”的规定及《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条的规定。
《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；……”。《重庆市规范行政处罚裁量权办法》第十七条（二）项确定：“罚款为一定幅度的数额的，减轻处罚应当低于最低罚款数额，从轻处罚应当低于最高罚款数额与最低罚款数额的平均值，从重处罚应当高于平均值”。《重庆市环境行政处罚裁量基准》第九条规定：“ 有下列情形之一的，应当从轻处罚：（一）无污染物排放、排放污染物未超过排污许可证规定或者排放污染物未超过规定排放标准的”。被申请人依据以上规定对申请人处以壹拾贰万元的罚款符合法律规定的处罚幅度和裁量标准，其适用法律正确，处罚适当。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定如下：
维持被申请人于2020年8月25日作出的《云阳县生态环境保护综合行政执法支队行政处罚决定书》（云环执罚〔2020〕24号）。
如不服以上决定，可在收到本决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。
云阳县人民政府
2020年12月28日
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